关于实施资产评估法的一些认识、思考和建议

2016年7月2日，十二届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了资产评估法，将于12月1日起施行。近期，我协会组织本市房地产估价机构进行了学习和讨论，大家认为：资产评估法的实施将对我国整个评估行业，包括房地产估价行业、土地估价行业以及原来狭义的资产评估行业等都会产生深远的影响。

一、对资产评估法的认识和担忧

(一)对资产评估法的初步认识

在我国深化行政体制改革，推进简政放权、放管结合、优化服务的形势下，资产评估法历经十年、四次审议得以出台。总体上看，该法突出了政府推进简政放权的改革精神，降低了职业资格准入门槛，并重点规范了评估师和评估机构的从业行为。这对于进一步规范资产评估行为，保护资产评估当事人合法权益和公共利益，促进资产评估行业健康发展，维护社会主义市场经济秩序，具有积极的意义。

按照国务院现行的有关规定，评估行业经过了几次清理整顿，划分为资产评估、房地产估价、土地估价、矿业权评估、保险公估和旧机动车鉴定估价等六种专业类别，虽然各评估专业类别都有自身的特点，专业性都比较强，但毕竟都同属于一个大的资产评估行业，存在不少共性问题。我们认为，资产评估法规范了评估行业亟待解决的一些共性问题，具体来讲：

1．规定了“法定评估”业务

明确了法定业务为涉及国有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的业务。对于法定评估业务，应当依法委托评估机构评估；而对于非法定业务，可以自愿委托评估机构评估。

2．明确了评估专业人员的执业权利

资产评估法第十二条规定评估专业人员享有的权利主要有：要求委托人提供相关的权属证明、财务会计信息和其他资料，以及为执行公允的评估程序所需的必要协助；依法向有关国家机关或者其他组织查阅从事业务所需的文件、证明和资料；拒绝委托人或者其他组织、个人对评估行为和评估结果的非法干预；依法签署评估报告等。

3．细化了评估人员的职业义务和禁止性行为

资产评估法第十三、十四条分别详细规定了评估专业人员应当履行的义务和禁止性行为。尤其是“核查和验证”义务，应当把握合理的尺度。我们认为，评估人员对评估资料的核查和验证义务是一种专家职业责任中的“合理注意义务”，也就是说不能要求评估人员具有超乎寻常的辨别真伪的能力。对于评估活动中使用的有关文件、证明和资料的真实性、准确性、完整性，第一责任人无疑应是这些“有关文件、证明和资料”的提供者，第二十三条第三款也规定了“委托人应当对其提供的权属证明、财务会计信息和其他资料的真实性、完整性和合法性负责”。

4．统一了评估机构的设立条件并改核准制为备案制

资产评估法第十五条规定了合伙及公司形式的评估机构设立条件，没有涉及评估机构资质等级及分支机构问题，公司制评估机构的评估师数量要求高于部分原房地产、土地和矿业评估机构的要求。

评估机构的设立程序是先进行工商登记，然后再向有关评估行政管理部门备案。

5．规定了统一的评估程序

资产评估法设独立的一章，用十一条的篇幅专门规定了评估程序相关问题，包括评估委托、承办人员、现场调查及资料收集、评估方法选择、内部审核、报告签署、评估档案保管期限、评估异议、违法举报及处理、评估报告使用等问题，基本上涵盖了评估工作全过程，对各评估专业均具有规范意义。

6．明确了行业协会的地位和职责

评估行业协会作为评估机构和评估专业人员的自律性组织，继续沿用原来的“分业管理”模式，评估行业按照专业领域设立全国性评估行业协会，根据需要设立地方性评估行业协会，履行资产评估法第三十六条的法定职责。

7．细化了法律责任

资产评估法第四十四条至第五十四条分别详细规定了评估专业人员、评估机构、委托人、评估行业协会、有关行政管理部门及评估行业协会工作人员等五大评估相关主体的法律责任。

资产评估法对前述各评估专业类别的诸多共性问题进行了规范，立法者希望有利于评估行政管理部门统一监管尺度，有利于各评估行业协会统一制定规则，有利于各评估专业机构统一执业标准，有利于统一落实评估当事人各方的法定责任，更希望有利于评估机构实现多种专业综合发展。

(二)对资产评估法的一些担忧

从某种意义上讲，法律就是利益妥协的产物，不同的利益主体表达自己的诉求，最终形成共识从而成为法律。对于这样一部因颇具争议而历经十年方才审议通过的法律，其施行效果究竟如何?我们存在一些担忧。

1．对资产评估概念广义狭义混用的担忧

在资产评估法的立法过程中，对法律名称的争议很大。资产评估原来特指是财政部门管理的评估领域，但资产评估法将“资产评估”概念的外延拓展，涵盖了评估的各专业类别，成为一个广义的概念。广义狭义混用必然引起社会公众的认识混乱，对原狭义资产评估以外的其他评估专业是极不公平的，也要防止故意滥用概念的情况出现。

2．对分业管理模式的担忧

全国人大财经委法案室主任龚繁荣曾经表示：该法立法过程充分发扬民主，“应当说是在现有条件下的最大公约数”。我们认为，所谓“最大公约数”无非就是搁置争议、兼顾现状、平衡利益、各退一步，这也使得有些条款尤其是关于评估机构设立的规定不够明确、不够具体从而缺乏可操作性，只能靠下一步的立法解释、实施条例或细则、管理办法等规范性文件来进一步解决问题。可以预见，这将使得原来搁置的争议由立法争议演变为法律实施争议，低位阶法规或规定的条款冲突将难以避免，各类评估专业之间的利益博弈恐要再度上演。

3．对法定业务与非法定业务界限模糊的担忧

资产评估法所说的“法定业务”应当同时具备两个要素：一是涉及国有资产或者公共利益等事项；二是法律、行政法规规定需要评估。在这两个要素中，法律、行政法规的规定容易查询和确认，目前共有7部法律和16部行政法规涉及资产评估。关键是国有资产和公共利益如何界定，这可能会使委托人和评估机构无所适从，这就需要有关部门对各评估专业的法定评估业务进行明确而具体的分类界定。

4．对中小评估机构前景的担忧

目前，还有相当数量的评估机构的评估师不足 8人，“资产评估法”与“房地产估价机构管理办法”对估价师的人数要求存在差异，如统一按资产评估法实施，则需要通过招聘增加评估师、改制为合伙形式或机构之间合并等方式才能达到资产评估法的要求，这需要一定的过渡时间。

5．对评估专业人员执业权利保障的担忧

收集必要的评估资料和抵制对评估结果的非法干预一直是困扰评估机构和评估专业人员的两个重要问题，资产评估法在第十二条中明确了评估专业人员享有的这两项权利。

评估专业人员可以“依法向有关国家机关或者其他组织查阅从事业务所需的文件、证明和资料”，这项权利行使的关键在于前置的“依法”两字，如果存在其他法律、法规或规章规定“有关国家机关或者其他组织”对于其保管的“文件、证明和资料”仅供特定人(不包括评估专业人员)查阅，则这项权利就形同虚设。对于房地产估价人员来讲，不动产登记信息的查阅就是一个明显的例证。

至于“拒绝委托人或者其他组织、个人对评估行为和评估结果的非法干预”的问题，则取决于评估行业的执业环境及评估机构、评估专业人员的职业道德素养。

6．对评估委托程序的担忧

资产评估法第二十二条第二款规定：“评估事项涉及两个以上当事人的，由全体当事人协商委托评估机构”，这一规定仅适用于全体当事人能够协商一致的情形，而现实情况往往并非如此，这可能会对应当进行的评估工作造成阻扰或者使得已经完成的评估工作存在程序性瑕疵。

二、房地产估价行业应当抓住机遇、迎接挑战

房地产估价是评估行业的一个重要专业方向，对于资产评估法的即将实施，本行业在思想准备、组织准备、制度准备、人才准备、专业技术准备、业务拓展渠道准备等方面还显得不足。我们应当积极行动起来，抓住评估行业的法律地位得以确立的历史机遇，立足于自身的专业优势，迎接行业变革的挑战，谋求更大的发展。

(一)全行业应积极做好资产评估法的宣传解释工作

各级房地产评估行业协会可借助网站、会刊或其他社会媒体，侧重于面向社会公众，而房地产评估机构及评估专业人员则主要在业务承揽及与业务合作单位的业务交往过程中，积极进行资产评估法的宣传解释工作。宣传解释的内容主要有三项：

1．资产评估法的总体情况

立法背景及立法目的，评估机构及评估专业人员的责任和义务，委托人的责任与义务等。

2．资产评估概念的广义与狭义问题

资产评估原来是一个狭义概念，特指是财政部门管理的评估领域。作为法律名称的“资产评估”则是一个广义概念，包括原来狭义的资产评估及房地产估价、土地估价、矿业权评估、旧机动车鉴定估价和保险公估共六大类评估专业，分别由财政部、住房和城乡建设部、国土资源部、商务部和保监会等五个部门管理。某一专业类别的评估业务，必须由该专业类别的评估专业人员来完成。各评估专业类别之间是并列关系，没有一个专业类别可以涵盖其他专业类别，更不能仅持有一个专业类别的证书就可以从事其他专业类别的业务。

3．准入类职业资格的问题

近年来，国务院大力推进行政审批制度改革和职业资格清理，仅保留了由房地产管理法确立的房地产估价师的准入类职业资格，取消了其他评估师的准入类职业资格。由于房地产估价师仍实行资格认证制度，评估对象为房地产的所有评估业务，不论是否为法定评估业务，均应由注册房地产估价师承办，评估报告均应由注册房地产估价师签名。

(二)行业协会应积极探索并加强自律管理

积极配合政府行政部门，贯彻落实国家关于行业协会商会与行政机关脱钩的各项具体要求，勇于承担政府委托或转移的各项职能，强化行业协会的自律管理能力，丰富自律管理手段。

深入研究资产评估法相关规定和现有的协会章程，并根据法定职责适当修改章程，加强行业协会自身的制度建设，完善以章程为核心的内部管理制度，健全完善会员大会、理事会、常务理事会、监事会制度及协会各组成机构的工作制度，使行业协会真正成为依法自治的现代社会组织。通过加强行业自律，保障会员在资产评估法实施的大背景下依法开展业务，维护会员合法权益。

(三)房地产评估机构应致力于综合发展

1．拓展机构的多元化业务

以我国房地产管理法确立的房地产价格评估制度和房地产价格评估人员资格认证制度为基础，立足于房地产估价的专业优势，巩固传统房地产评估业务，主导和占领基于房地产评估的衍生咨询业务领域，积极拓展其他相关咨询顾问服务市场，努力成为企业投资和政府决策的参谋和智库。

2．探索机构的综合发展

加强各类别的评估专业人才培养，发掘和培育各类别业务渠道资源，适时进行多专业评估机构备案，以房地产评估的专业优势带动其他评估专业的业务，从而实现综合发展。同时，提高企业管理水平，树立品牌意识，加强人才培养，增强凝聚力及核心竞争力。

(四)房地产评估专业人员应努力提高自身业务素质

任何专业类别的评估业务最终都必须由相应专业类别的评估专业人员来完成，任何一个有志于评估事业的专业人员，都应该立足于自己所擅长的评估专业，积极谋求“一专多能”的多专业发展，这既是自身价值实现的需要，也是所在机构综合发展的需要。

三、对住建部和中房学的建议

(一)建议住建部以资产评估法第六条、第七条、第三十九条等关于评估行业分业管理的有关规定和城市房地产管理法确立的房地产价格评估制度、房地产价格评估人员资格认证制度为基础，按照“特别法优于一般法”的基本原则，通过调研，抓紧酝酿《房地产估价机构管理办法》和《注册房地产估价师管理办法》的修订工作，并应重点关注解决下列问题：

1．强调城市房地产管理法确立的房地产价格评估制度和房地产价格评估人员资格认证制度，重申评估对象为房地产的所有评估业务，不论是否为法定评估业务，均应由注册房地产估价师承办，评估报告均应由注册房地产估价师签名。

2．维持房地产估价机构的资质等级制度，适当调整资质等级标准并注意中小型房地产估价机构的保护和过渡问题。[0]如果必须取消资质等级，就应该采取其他合理的便于社会公众辨别的方式，对估价机构的综合实力加以区分，比如探索推行房地产估价机构的资信评级制度。

3．对是否允许非自然人出资问题要慎重考虑。 [0]因房地产评估是智力密集行业，引入非自然人合伙人或股东的机构借助资金和资源优势可能对评估行业造成较大冲击，需妥善处理“智力”和“资本”的关系。

(二)建议中房学以《房地产估价规范》为基础，根据资产评估法关于评估专业人员、评估机构、评估程序等的原则性规定，制订和完善房地产估价各个环节的执业指南。比如，根据资产评估法设定的评估专业人员“对评估活动中使用的有关文件、证明和资料的真实性、准确性、完整性进行核查和验证”的义务，制订《房地产估价资料核查和验证指南》，对核查和验证的基本程序进行统一的要求和指导，提高执业质量，防范执业风险。

综上所述，是上海市房地产估价行业对实施资产评估法的一些认识、思考和建议。随着这部法律的实施，我们将在住建部和中房学的领导和指导下不断提高认识，共同维护房地产估价行业稳定健康发展。