保障房对商品房的挤出效应

中国经济适用房投资确实对纯商品住宅投资产生了挤出效应。平均而言，1个百分点的经济适用房投资的上升，将带来0.075个百分点的纯商品住宅投资的下降。

但在不同市场情景下，挤出效应差别很大。当经济适用房投资占房地产总投资比重较低时，挤出效应较小，为0.032个百分点；但当经济适用房投资占比超过一个临界值（16%左右），则挤出效应较大，达到0.086个百分点。进一步，经济适用房投资的挤出效应还受经济适用房销售面积占商品住宅总销售面积比重的影响：当这个比值小于临界值18%时，挤出效应为0.039；当这个比值大于临界值18%时，挤出效应会跃升到0.098。

陈杰 农汇福

一、 引言

本世纪以来，住房保障一直是社会焦点问题，并被政府上升到“保证人民群众共享改革发展成果的必然要求”（习近平2013年10月在中央政治局住房问题集体学习会上的讲话）的高度。但当前学界对保障房的关注主要集中在保障房的融资难题与分配公平，或选址布局等定性问题的讨论上，对保障房经济效应的量化研究还很少。

然而，随着中国政府“十二五”期间兴建3600万套保障房宏大工程的提出，保障房在我国宏观经济中的作用十分引人注目。尤其值得注意的是，近年来我国房地产投资增速连续大幅下降，2015年房地产投资年增长率更是几乎跌破0，是前所未有的历史最低值。房地产投资的下滑与保障房工程的大规模开展这两者之间是否存在一定因果关联，值得深究。

由此，保障房是否会对商品房供应产生“挤出效应”（crowding out effect），以及何时产生何种挤出效应，不仅关系保障房工程的效果评价，也会直接影响宏观经济稳定，具有重要的紧迫性。然而这方面的定量研究还很少。基于此，我们尝试系统性、多维度地定量考察保障房供应对商品住宅供应的影响程度。

在中国诸多保障房品种中，经济适用房一直起到主体作用。1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号文）中曾明确把经济适用房列为城市住房供应体系中主体组成部分。虽然实际上1999年后经济适用房在城镇全部住房新增供应量中的比重最高年份也没有超过26%，在1999-2010年期间平均而言占比只有8%左右，但仍然始终是保障房中的主力军。1990年代后期到2010年，经济适用房年度竣工规模一直在数十万套左右，长期占据中国保障房新增供应量80%以上。在2011年开始的3600万套保障房计划中，经济适用房仍占据40%以上的比重。

对经济适用房是否产生挤出效应以及在何种情境下挤出效应较大做出系统研究，有助于判断经济适用房是否如政策设计预期的那样定向供应给了中低收入住房困难家庭，也可用来辅助判断经济适用房从品质、地段到获取渠道，是否都与商品住宅形成割裂的供应体系。为此，本文的研究结果将对深入理解保障房的市场效应和完善相关政策设计提供依据。

二、分析框架与文献综述

保障房在国际文献中一般对应“公共住房”（public housing）的概念，即那些由政府主导提供或进行补贴的住房。公共投资的挤出效应本身就是公共政策分析中一个经久不衰的研究问题，备受国内外学者的广泛关注和深入研究。公共投资是否对私人投资产生挤出效应及挤出效应存在的条件与影响程度，对公共投资政策制定具有关键性影响。相比而言，住房领域中公共投资的作用则存在更大的争议。

美国在1960-1970年代曾经大规模推行过公共住房建设，或对中低收入住房建造给予大量政府补贴。1961-1977年间，美国联邦住房与城市发展署（HUD）对119万套中低收入者的住房进行了补贴，这些住房占同期住房建造总量的7%左右。为此美国学者较早地就开始关注公共住房或对住房的公共补贴是否会对市场住房产生挤出效应。

从理论上说，公共住房或受领受公共补贴的住房可能通过两个渠道来影响市场住房：第一，公共住房或受补助住房存量的增加，将分流一部分对纯市场化住房的需求，从而产生挤出效应；第二，公共住房的建造将吸走一部分市场住房的资源要素，使得后者的建造成本变得更加昂贵，进一步降低其供给。

此外，挤出效应的大小，取决于受补贴住房是否与市场住房产生直接竞争，包括双方的潜在目标顾客群和融资手段是否高度同质化。

再者，市场化住房的供给价格弹性对挤出效应的大小十分关键。如果市场化住房的供给价格弹性很小，那么新增公共住房或受补贴住房的主要作用是降低了市场住房的租金，进而造成价格下降，但不会直接造成市场住房供给的下降。但如果市场化住房的供给价格弹性很大，那么新增公共住房则会接近1:1地挤出市场化住房。

进一步，公共住房的挤出效应还可能取决于地区的住房负担压力、人口规模、人口流动性等区域特征，也取决于政府补贴是供给方补贴（补贴开发商），还是需求方补贴；需求方补贴是补贴给租客还是购房者，又有很大不同。也可以猜想，只有市场住房的需求高度富有弹性或供给缺乏弹性的时候，公共住房或公共补贴的挤出效应才不会存在。而且挤出效应对租赁房影响小，对自有房影响大。

在中国的公共住房制度设计中，经济适用房一直具有双重责任。一方面是丰富住房供应品种，对那些无法从商品房市场购买住房的人群进行“托底”保障；另一方面还负有调节商品房价格的期望。即政府希望通过经济适用住房的推出，对市场上的高价商品住房产生一定的替代和需求分流，从而达到抑制房价的作用。2003-2010年国务院关于住房市场调控的多个文件和政府工作报告中，都有把大力发展经济适用房作为稳定房价对策的明确或隐含表述。

如《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号文）第十七条提出，“普通商品住房和经济适用住房供不应求、房价涨幅过大的城市，可以按规定适当调剂增加土地供应量”。《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国发[2006]37号文）第十二条要求，“各地要继续抓好经济适用住房建设”。《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发[2010]4号）第一条更明确强调：“要适当加大经济适用住房建设力度，扩大经济适用住房供应范围。商品住房价格过高、上涨过快的城市，要切实增加限价商品住房、经济适用住房、公共租赁住房供应。”

但要预期经济适用房的价格效应，进而预期产业关联效应乃至对宏观经济的影响，就首先要透彻了解其供给效应。同时，考察供给-挤出效应的存在性，以及挤出效应如何在不同环境下变化，可看出经济适用房是否如政策初衷那样运行，从而对经济适用房制度做出针对性的政策完善。

针对中国情况，有学者认为，经济适用房往往选址较偏僻，质量较简陋，其供给不会对商品住房产生挤出效应，增大供应还会有助于抑制商品房价格。但也有学者提出经济适用房限定利润，将降低开发商的建造积极性，还会加剧土地浪费。笔者则认为，经济适用房的商品属性与社会保障属性界定不清，加之执行层面存在诸多缺陷，经济适用房与商品房在品质和顾客群上并没有形成本质区别。同时，由于中国处于快速城镇化时期和房地产市场上涨周期，商品住房需求弹性较小，而供应弹性较大，我们为此预期经济适用房对商品房的供给应该以挤出效应为主。

公共住房挤出效应的现有实证研究主要基于美国、西欧、韩国等国家数据，大致可以分成从增量角度和从存量角度两个方面进行的研究。总体而言，现有文献认为，公共住房或对住房的公共补贴对市场住房会产生较强的挤出效应，尤其是针对中间收入的公共住房或公共补贴产生的挤出效应最大。如美国学者发现，美国面对中产阶级的大规模公共补贴，总体上不会提高住房的新增总供给，只有运用政府债券融资并针对低收入家庭和贫困老人的特殊住房进行补贴，挤出效应才比较小。还有学者指出，不同的市场特征下，补贴住房对市场的影响是不一样的。比如，在对政府补贴住房需求大、人口多的地方，挤出效应小；在政府住房补助主要给予租客的地区，挤出效应小，而如果政府的住房补助主要给予购房者，那么在这样的地区，挤出效应就很大。基于最后一点发现，不少学者提出，补贴需求方的租金补助计划(租金券)会比补贴供给方的公共住房计划要高效得多。

三、数据来源与研究发现

1.数据来源

本文从住房投资额和销售面积两个维度来看待住房供给。我们本来还考虑用竣工面积来考察，但由于经济适用房的竣工面积数据缺失严重，难以构成有效的数据量。所采用的样本数据是1999-2010年全国29个省市年度数据，国家统计局从2011年起不再发布经济适用房的相关数据（原因不明），无法进行之后的研究。同时，样本期内上海（楼盘）没有经济适用房供给数据，西藏（楼盘）数据缺失严重，为此剔除上海和西藏。

所有数据均来源于国家统计数据库。但国家统计局并没有单独公布纯商品住宅供应量，因此，本文将纯商品住宅的供应量定义为所有住宅的供应量减去经济适用房的供应量。此外，本文还采用一系列地区特征变量作为控制变量，包括各省历年城镇人均可支配收入、人均GDP、城镇化率、房价成本比和商品住宅销售价格等。其中房价成本比定义为商品住宅销售价格与其建造成本之比。

2.研究发现

我们发现，经济适用房投资确实对纯商品住宅投资产生了挤出效应。平均而言，1个百分点的经济适用房投资的上升，将带来0.075个百分点的纯商品住宅投资的下降。但在不同市场情景下，挤出效应差别很大。当经济适用房投资占房地产总投资比重较低时，挤出效应较小，为0.032个百分点；但当经济适用房投资占比超过一个临界值（我们测算的临界值为16%左右），则挤出效应较大，达到0.086个百分点。进一步，经济适用房投资的挤出效应还受经济适用房销售面积占商品住宅总销售面积比重的影响：当这个比值小于临界值18%时，挤出效应为0.039；当这个比值大于临界值18%时，挤出效应会跃升到0.098。

经济适用房投资的挤出效应也受经济适用房价格与纯商品住宅价格之比的影响，但差别不大：当经济适用房价格与纯商品住宅价格的比值较低时(小于58%)，挤出效应是0.061，而当经济适用房价格与纯商品住宅的比值相对较高时(大于58%)，挤出效应减小为0.051。

综合起来，以上发现的直观含义是，当开发商发觉经济适用房供应量较大时，会感觉需求将会被经济适用房分流，从而主动减少商品住宅的投资规模。但经济适用房本身的吸引力，体现在其价格与纯商品住宅之比，倒不是很影响挤出效应的大小。后者可能是因为，当经济适用房价格相对纯商品住宅很低的时候，往往进入管制也较严，不符合经济适用房条件的中高收入人群相对很难浑水摸鱼，而当经济适用房价格相对纯商品住宅并没有很大优势的时候，中高收入人群也没有很大动力去获取经济适用房，这样经济适用房的需求分流效应就不太随着经济适用房价格的优惠程度而发生大的变化。

从经济适用房销售对纯商品住宅销售的影响中，也可确认挤出效应的存在。平均而言，1个百分点的经济适用房销售面积的上升，会挤出0.05个百分点的纯商品房住宅销售面积。

但在不同市场情境下，结果也很不一致，挤出效应大小的影响因素包括商品住宅销售价格与建造成本之比（可以反映住房市场的发育程度）、房价收入比（可以反映住房市场供需失衡情况）、房地产投资占社会投资之比（可以反映当地房地产经济的重要性）等。总的规律是，住房需求价格弹性小的情景下，经济适用房的挤出效应较大，住房需求的价格弹性大的情景下，则挤出效应较小。验证了之前的理论推导。

我们还做了分时段和分地区的分析，也运用了城市级别数据做分析，都得出基本相同的结论。不再逐一细说。

四、政策含义

本文研究结果显示，经济适用房这类保障房确实会对纯市场化的商品住宅产生一定的挤出效应。虽然经济适用房对商品房挤出效应的绝对值本身不算很大，但在经济下行期间，房地产投资是宏观经济的稳压器，房地产投资损失的宏观经济成本较大。此外，经济适用房挤出效应的存在，从保障房政策层面也说明，经济适用房在分配中存在一定的抛洒滴漏现象，被配给到了本来不该获取经济适用房的人群中，这也造成了商品房需求的分流。

由此，我们提出以下政策建议：首先，经济适用房等保障性住房的建设还可着眼于对内部存量进行挖掘，比如可以对“老公房”进行改建扩建，包括收储一部分居民闲置住房的使用权来进行代租；其二，对于保障房的供应，应根据地方的低收入住房困难人群的实际需求量来测定最优的配置，逐步建立申报和轮候制度，实现“人等房”，而不是“房等人”，不可盲目扩建；最后，对于新建的保障房，要切实做好保障房的定向供给和封闭运行，从而尽可能减少保障房对商品住房的冲击效应。