行政改革40年：从放权开始，向服务转变

为了纪念改革开放40周年，我们开辟了“庆祝改革开放四十周年·这些……”专栏，从历数“这些年”开始，重温了“这些人”的往事，惊叹于“这些术”的非凡，目睹了“这些债”的创新，振奋于“这些品”的成长，如今，走到了这组系列报道的尾声——“这些事”。

40年来，对于中国经济社会发展而言，某种意义上改革开放就是最大的大事。以改革开放为背景，各领域的大事要事铺陈开来，密密麻麻、灿若星辰。从本期开始，中国经济导报将连续刊发改革开放40年“这些事”，我们精选了“治理”、“能源”、“生活”、“投资”和“沿革”五大方面，力图展现40年来关乎发展和改革的关键脉络。

中国改革开放获得巨大成功的根本原因之一，便是中国成功地进行了以治理改革为主体内容的政治改革。在政治体制和政治生活方面，改革开放以来最大的变化是国家治理体制和治理能力的变化。“尽管在全球化和信息化时代，治理的主体日益多元化，政府在国家治理中的作用已经远没有传统政治时期那么重要。但是，在人类政治发展的现阶段，在国家治理的所有主体中，政府依然最为重要，政府是国家治理的主要角色。”吉林大学行政学院教授周光辉认为，改革开放以来中国的政府创新和政府治理改革，在很大程度上体现为行政的改革创新。

周光辉认为，在改革开放的40年中，中国的行政改革经过了四个发展阶段：以“简政放权”为重点的行政改革、以转变政府职能为重点的行政改革、以强化公共服务为重点的行政改革、以行政审批制度为重点的行政改革。

“简政放权”

改革开放前，我国实行的是高度集中的计划经济体制和政治经济一体化的管理体制，并由此形成了一种以行政命令为主导的、自上而下单向式的管理模式。这种模式下，一是“集中过多，计划搞得过死……都使得中央部门、地方、企业和职工个人的积极性、主动性和创造性，受到很大的限制和束缚”；二是“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”。

于是，20世纪70年代末到80年代末所进行的行政改革主要围绕“简政放权”这一中心展开，首先实行“放权”改革。在农村，废止政社合一的人民公社体制，建立乡政权，实行政社分开；在城市，为了“搞活企业”，实行政企职责分开，所有权和经营权“两权分离”，各级政府部门不再直接经营管理企业，撤销行政性公司，企业实行经营承包责任制。与此同时，中央向地方下放经济管理权限、人事管理权限和财政管理权限等。

总的来看，被学术界称为“放权让利”的这套改革，主要在三个层次上进行：一是中央向地方放权，上一级政府向下一级政府放权；二是政府综合部门向企业主管部门放权；三是政府企业主管部门向企业放权。

为了调动地方和企业的积极性，放权的同时财政体制也实行了“让利”式改革。例如，实行中央与地方“分灶吃饭”的财政管理体制，财政支出由中央下达改为地方统筹使用；对企业实行“利改税”制度，税后利润完全归企业安排使用。

与权力下放相匹配的，20世纪80年代初期（1982~1983年），中国进行了一次较大规模的行政机构改革，主要针对国家机关机构臃肿、层次重叠、政出多门、职责不清、人浮于事、效率低下等问题，主题是“精兵简政”，在精减人员、实行机关工作岗位责任制的同时，针对中国干部队伍存在的年龄偏大、文化偏低、缺乏专业知识的问题，确定了提拔和任用干部的“四化”（革命化、年轻化、知识化、专业化）标准。

可以说，简政放权是全面深化改革的“先手棋”和转变政府职能的“当头炮”。

转变政府职能

时间回到1988年，从这一年开始的国务院机构改革，按照“转变职能、精干机构、提高行政效率”的要求，根据“定职能、定机构、定编制”的“三定”原则，再次对国务院机构设置进行了改革。这次改革被认为是在突破传统的行政管理模式方面迈出了具有决定意义的一步，其重要标志体现在机构改革的思路视线有了重大转变，转变政府职能成为行政改革的重点和关键。

转变政府职能，说到底就是解决“政府应该管什么”、“管到什么程度”和“怎么管”的问题。政府机构是政府职能的载体，只有适应国家经济体制改革的要求，正确界定政府职能，政府机构的设置才能做到合理和有的放矢。然而遗憾的是，受到经济体制改革进程的制约，这次改革政府职能转变并不明显，主要表现在：一是政府对企业的微观管理和直接管理仍然过多，企业缺乏自主权；二是政府的宏观调控能力有待增强。

进入20世纪90年代后，随着中国经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，中国逐渐加大了以转变政府职能为重点的行政改革力度。1993年与1998年先后进行的两轮国务院机构改革，其共同特点不再是对政府机构进行简单撤减、合并，而是按照建立适应社会主义市场经济体制的行政管理体制要求，以转变政府职能为重点，按照政企分开的原则，减少政府机构干预企业经营活动的职能，增强宏观调控职能。

经过这两轮政府机构改革，政府职能逐步实现了四个转变：一是从微观管理向宏观管理转变，二是从直接指挥企业生产经营向统筹规划、政策引导的间接管理转变，三是从只管部门所属企业向全行业管理转变，四是从对社会管制向组织协调、提供服务和检查监督转变。

强化公共服务

进入21世纪以后，随着经济社会的发展，出现了一些新情况和新问题，行政改革过程中的一些深层次问题也显现出来。从公共行政的角度来看，这些新情况和新问题主要表现在：全社会公共需求的快速增长与公共物品和公共服务短缺之间的矛盾日益凸显。

2002年党的十六大提出深化行政管理体制改革并将政府职能明确定位为四项——经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，这是党的历史上第一次将公共服务与其他三项职能并列作为政府的基本职能。

值得一提的是，2003年，党的十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，明确行政管理体制改革为推动中国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新。这也是党中央文献第一次明确行政管理体制改革是一种“制度创新”。这意味着，新阶段行政改革的目标要从过去单维度地破除计划经济下的管理模式，发展到多维度地促进经济社会协调和改革发展稳定的整体改革模式。要实现这一目标，行政改革不仅仅要破“旧”，还要创“新”，改革与创新并进，通过体制和制度创新引领整体改革。

两年后，政府管理模式的转变方向更加清晰了。2005年3月审议通过的《政府工作报告》，明确提出了“努力建设服务型政府”是政府建设的目标。此后，2006年10月党的十六届六中全会对建设服务型政府的内涵、重点、基本内容做了详尽阐述，并明确提出了要“逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”。

党的十七大报告把加快行政管理体制改革，建设服务型政府，作为坚定不移发展社会主义民主政治的基本任务提出来，并重点强调：“健全政府职责体系，完善公共服务体系”。党的十七届二中全会明确提出“深化行政管理体制改革的总体目标是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”。从将公共服务定位为政府的基本职能，强调建立和完善公共服务体系，到提出行政改革的总体目标，标志着以强化公共服务为重点的行政管理模式转变的整体框架已经确立，并成为引领行政改革的目标模式。为了推动地方政府管理方式创新，各级地方政府都把是否能够为群众提供良好的公共服务、是否能够开展政府创新作为政绩考核的重要内容。

改革行政审批制度

党的十八大以来，深化行政审批制度改革成为促进政府职能转变、推进行政体制改革深化的关键环节。2013年，新一届国务院第一次常务（全体）会议明确把深化行政审批制度改革当作推进政府职能转变的突破口，强调大幅减少和下放行政审批事项，真正向市场放权，发挥社会力量作用，减少对微观事务的干预，激发经济社会发展活力，从根本上遏制行政审批边减边增问题，严格事中事后监管，管住管好政府该管的事。

此后至今，新一届中央政府围绕以行政审批制度改革为重点的行政改革，按照“放得彻底、管得到位、服务得好”的要求，主要在以下几个方面取得了重要进展：

一是建立权力清单制度。各级政府部门按照法定权力事项，以列表清单形式公开，主动接受社会监督，以促进依法行政。“权力清单制度包括权力清单、责任清单、负面清单、服务清单四个方面。”周少辉认为，建立权力清单制度的目的是划定权力边界，规范权力事项，从而为行政审批制度改革确定依据。

二是取消下放行政审批事项，从2013年初到2017年9月，行政审批事项分10批从1692项减少到632项，各部门设置的职业资格许可和认定事项，削减比例达到70%以上。至此，非行政许可审批全部取消，法外审批成为历史。

三是以企业和公民需求为导向，通过优化审批流程，建立集中审批、审管分离、审批服务一体化的审批体制与机制，形成透明公开的审批流程，为企业和公民项目审批提供便捷高效的服务。在各级地方政府建立服务大厅实行集中审批的基础上，一些地方政府借助网络公开平台，探索实行“互联网+审批”模式。

四是在取消下放行政审批事项的同时，加强事中和事后监管。国务院先后制定了公平竞争审查制度、政府信息公开和数据开放制度，建立国家企业信用信息公示系统和失信联合惩戒机制，建立投资项目在线审批监管平台，并积极推进“双随机、一公开”监管和综合执法改革，运用大数据、云计算、物联网等信息技术实施在线动态监管，确保“线上”“线下”政府监管落到实处。

在国家发展改革委，上述四方面得到切实落实。比如2014年12月1日，国家发展改革委政务服务大厅开门试运行，统一受理国家发展改革委行政许可事项申请、政府信息公开和业务咨询，实现了统一接收、统一答复、在线运行、实时监督，实现阳光审批、政务公开、主动服务。时任国家发展改革委秘书长李朴民介绍，推行政务服务大厅，旨在进一步推进审批制度改革，增强审批事项和发展改革工作透明度。

又比如：在制定公平竞争审查制度和建设社会信用体系方面，国家发展改革委亦责无旁贷，推进迅速。2016年国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，要求建立公平竞争审查制度后，仅2017年一年，国家发展改革委就召开了联席会议，出台了配套文件，开展了业务培训并组织开展专项督查。

周光辉认为，持续40年的行政改革，不仅对经济发展和社会进步起到了不可替代的作用，而且一个新型的政府治理模式正在改革的实践中孕育和生成。“行政改革并没有完结，建设一个负责任、讲法治、服务型的现代政府，还需要继续深化改革，这是推进国家治理现代化、实现中华民族伟大复兴的必由之路。”